ABOGADOS!!! ESPERO QUE ESTEN UN POCO MENOS PRESIONADOS Y QUE LAS EVALUACIONES DE SUS RESPECTIVAS MATERIAS HAYAN TENIDO UN RESULTADO SATISFACTORIO; RESPECTO A LO QUE NOS ATAÑE, HAGO CUMPLIMIENTO CON SU SESIÓN DE BLOG NÚMERO OCHO, LA ACTIVIDAD A REALIZAR SERÁ UN ANÁLISIS DEL PRESENTE ESCRITO, EL CUAL LO TENDRÁN QUE ENTREGAR EL DÍA 28 DE OCTUBRE DE 2009, EN HOJAS BLANCAS, MANUSCRITO Y ENGRAPADO.
ATTE.- LIC. VIOLETA C.R.
OBJETIVO.
EL ALUMNO COMPRENDERA, ENTENDERÁ Y ANALIZARA TODO LO RELACIONADO CON EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL, RESPECTO LA PREDISTRIBUCIÓN DEL INGRESO HACIA EL IMSS, DESDE LA PLANEACIÓN, ORGANIZACIÓN, DISTRIBUCIÓN, EROGACIÓN Y TODO LO RELACIONADO AL TEMA; LO ANTERIOR SERVIRA PARA QUE EL ALUMNO LO PUEDA DESEMPEÑAR EN LA PRACTICA COTIDIANA.
ORGANISMOS DE SEGURIDAD SOCIAL.
EL SEGURO SOCIAL Y LA PREDISTRIBUCIÓN DEL INGRESO.
La mejor manera de pensar en el IMSS no es como una institución de salud, a pesar de ser un proveedor de salud muy importante, sino como una institución que ha jugado un papel central desde el punto de vista del bienestar social y desde el punto de vista de la redistribución del ingreso en el país.
El Instituto muestra, sin embargo, los efectos de los errores que se han cometido en el país y de los problemas que se han enfrentado en los últimos años. Si bien en el contexto general el Instituto ha sido claramente un éxito, lo que también es cierto es que se han acumulado una serie de problemas, producto en parte de sus propios éxitos. Recientemente, con toda claridad y con toda transparencia, el IMSS puso a consideración del Presidente de la República y del Congreso de la Unión, un informe en donde se presenta su situación financiera, su situación presupuestaria y sus retos futuros. Quisiera resaltar de ese informe algunos puntos.
El IMSS debe conceptualizarse como dos entidades diferentes. En primer lugar como una entidad aseguradora, con una misión social profunda, y en tal carácter toma riesgos, enfrenta pasivos contingentes, o riesgos en función de la siniestralidad que espera y se pueden hacer balances y proyecciones financieras con técnicas actuariales para determinar su situación. Por otro lado, el Instituto es un patrón, de hecho es el patrón más grande de México, si excluimos al apartado B y al Sindicato de maestros dentro de ese apartado, en el apartado A del Artículo 123 Constitucional, el IMSS es, por mucho, el empleador más grande del país, de América Latina, y probablemente del mundo. Tenemos un Sindicato que agrupa a 360 mil trabajadores, la siguiente agrupación es PEMEX que incluye a 120 mil trabajadores. Es muy importante tener en mente que estamos hablando del patrón más grande México y de una entidad aseguradora.
El informe a que hemos hecho referencia señala que, en su carácter de patrón, el IMSS enfrenta una problemática muy compleja. Por razones en las que ahora no abundamos, se estableció, con el Sindicato y con los trabajadores, un régimen de jubilaciones y pensiones en el contexto de su contrato colectivo de trabajo que se distingue por los siguientes aspectos:
1) El contrato colectivo no establece edad mínima de retiro sino que precisa que los trabajadores, en el caso de las mujeres, se pueden jubilar a los 27 años de antigüedad y a los 28 para los hombres y por lo tanto la edad promedio de retiro del Instituto es de 53 años, lo cual es 12 años inferior a la edad de retiro que establece la propia Ley del Seguro Social y la tasa de reemplazo, es decir, el cociente del salario como jubilado y como trabajador en activo es de 100 por ciento, a diferencia de 30 a 40% que es el promedio para la economía nacional.
2) El hecho de que durante el “boom” petrolero de México, alrededor de 1978 a 1982, se llevó a cabo la contratación de más de 100 mil plazas en un periodo breve, implica que, en la próxima década, el IMSS enfrente el reto gigantesco de darle servicio a un pasivo laboral para lo cual solo dispone de seis pesos de reserva por cada cien pesos de pasivo acumulado. No estamos hablando de cifras menores. El pasivo acumulado al 31 de diciembre de 2001 era de 300 mil millones de pesos, poco más de 5% del PIB, en tanto que las reservas constituidas a esa fecha eran alrededor de 20 mil millones de pesos.
3) La velocidad a la que se va a jubilar esa población, al interior del Instituto dada la renovación del IMSS, implica que el servicio del pasivo, entendido como los recursos que habrá que erogar única y exclusivamente para pagar las pensiones de derechos ya adquiridos y obligaciones no contingentes, va a implicar, en la trayectoria actual del IMSS y bajo supuestos razonables del contexto macroeconómico, que los recursos destinados para el régimen de pensiones, en el 2012, agotan la totalidad de los recursos disponibles del Instituto. Lo desafortunado, que se tiene que poner a la consideración de la sociedad mexicana, es que, en su carácter de patrón, el Instituto ha adquirido un conjunto de obligaciones que hacen insostenible su situación. En estas circunstancias, el IMSS, en cerca de una década, no tendrá recursos para operar.
El IMSS como asegurador enfrenta una problemática diferente. La Ley del Seguro Social establece derechos legislados en materia de atención médica, así como en materia de guarderías y pensiones, con un aseguramiento que tiene una serie de parámetros: no establece ningún copago, no establece ninguna persistencia y no establece ningún deducible y, en cambio, si establece una cobertura médica a la altura de lo que la ciencia médica puede dar. Dada la demografía del país y el hecho de que el segmento de población de 65 años o más está creciendo más aceleradamente que otros grupos de edad, los gastos médicos que implican a futuro los pensionados y jubilados del país, representan una contingencia, no un pasivo devengado, con una trayectoria sustancialmente mayor que el pasivo laboral. Con la estructura de primas actuales que tiene el Seguro Social y sobre la base de cálculos actuariales, el pasivo contingente que se genera con la estructura actual de primas para dar servicios médicos a los jubilados y pensionados del país, es de alrededor de 900 mil millones de pesos, calculado a cincuenta años y traído a valor presente, es una cifra cercana al 20% del PIB.
El tema es, por tanto, de importancia macroeconómica, y la velocidad a la que se están acumulando estos pasivos es mayor que la velocidad a la cual, razonablemente, el Instituto puede crear reservas para que la relación de pasivo reserva tenga una trayectoria convergente. Esto se abunda en el informe y es la esencia de la problemática que enfrenta el Instituto Mexicano del Seguro Social; problemática que ha sido expuesta con toda transparencia por instrucciones del Presidente Fox ante distintas comisiones del Congreso de la Unión, ante organizaciones patronales, ante organizaciones obreras, en el entendido de que, en la transición democrática en que vivimos lo mejor que podemos hacer los mexicanos es plantear los problemas con honestidad, con transparencia, en un esquema de acceso a la información y nos evitemos, en el futuro, sorpresas desagradables, que serán más difíciles de lidiar.
En este contexto, el Consejo Técnico del Instituto ha instruido a la dirección general es llevar a cabo un proyecto de cambios y modificaciones en la gestión del IMSS que busquen avanzar en paralelo en dos temas: 1) en la concientización y extensión de las condiciones políticas para que, eventualmente y sujeto a la mejor opinión del Presidente de la República y del Congreso de la Unión, se pueda legislar lo conducente en el entendido de que se requiere modificar la estructura de primas, o la estructura de beneficios, la edad de retiro o algún conjunto de variables, pero que claramente determine un equilibrio sostenible en lo que hoy día no lo es; 2) el Instituto tiene que entablar conversaciones con su propio sindicato en el entendido de que las condiciones financieras que dieron origen al actual contrato colectivo de trabajo no son sostenibles y que, particularmente, las disposiciones del régimen de jubilación y pensiones del contrato colectivo de trabajo hacen inviable el mantenimiento de la fuente de trabajo al interior de la Institución.
Un reto, por tanto, es interno en la relación del Instituto con su propio sindicato que no requiere actos legislativos, y el otro reto es externo en la relación del Instituto con la sociedad civil y con el Congreso de la Unión, que eventualmente requerirá actos legislativos, que no necesariamente tienen que ser aumentos de ingresos, pueden ser combinaciones de limitaciones de beneficios, aumentos en la edad de retiro y otros; hay elementos de juicio en el Informe, para que todo mundo pueda formarse su propio juicio.
En tanto que dicha discusión se lleva a cabo en la sociedad mexicana, en las diferentes comisiones del Congreso, y en tanto pueda establecerse una mecánica con el sindicato que permita disposiciones de jubilación mucho más congruentes con el régimen del Instituto, lo que el Consejo Técnico ha instruido a la Dirección General es llevar a cabo un proceso de modificaciones y de cambio en la operación del IMSS. Este proyecto fue presentado al Presidente de la República y le dimos concreción en diciembre de 2001 abriendo la puerta legislativa para una serie de modificaciones que, en la actualidad, se están instrumentando. En octubre de 2001 se pusieron a la consideración del Congreso una serie de adiciones y modificaciones a la ley del Seguro Social, mismas que, afortunadamente, contaron con el apoyo unánime de todas las facciones parlamentarias. Esta reforma no afecta la arquitectura de la seguridad social, en términos de esquemas de financiamiento, definiciones de beneficios, obligaciones y derechos o del esquema de aseguramiento o de las primas correspondientes; fue una reforma de la gestión interna del instituto en su carácter de organismo público descentralizado. Lo que se logró con dicha reforma fue darle un régimen presupuestario adecuado a lo que, en el fondo, es una entidad aseguradora que toma riesgos, a través de la creación de una estructura de reservas financieras y actuariales para las distintas ramas de aseguramiento; se le dio un régimen de transparencia que precisamente se vertió en el Informe que hemos hecho referencia; se le dio un fortalecimiento de sus facultades fiscales en su carácter de organismo fiscal autónomo para evitar la evasión de cuotas patronales y luego se le dieron mecanismos adicionales para mejorar el trabajo al interior del Instituto. Con base en ello, en los últimos años, el Consejo Técnico ha venido impulsando un proceso de cambio que se puede conceptualizar en las tres grandes áreas del Seguro Social: a) el Seguro Social es una institución que provee servicios médicos; b) el Seguro Social es la segunda autoridad fiscal del país, después de la Secretaría de Hacienda, pues somos el instrumento a través del cual se recaudan los seguros de retiro, que a su vez se canalizan a las Afores y somos el instrumento por el cual se recaudan los recursos para el INFONAVIT, sumados, recaudamos alrededor de 200 mil millones de pesos al año; c) el Seguro Social provee otras prestaciones sociales no médicas, principalmente pensiones y guarderías.
El IMSS busca construir una relación moderna, responsable y muy respetuosa con los empresarios cumplidos, en el entendido de que la inmensa mayoría de los empresarios cumplen puntualmente con sus obligaciones con la seguridad social. Para ello se establecieron una serie de disposiciones que limitan o reducen las facultades discrecionales del Consejo Técnico en materia de condonación de cuotas obrero patronales; establecen regímenes de mayor seguridad jurídica para los contribuyentes para aquellos que entregan sus estados financieros dictaminados, para los cuales el Seguro Social ya no tiene facultades de auditoria cuando se entreguen sin observaciones por parte de un contador público y establece facilidades como la firma electrónica y el pago electrónico de las contribuciones. A la fecha cerca de 36 por ciento de los asegurados llevan a cabo sus movimientos de alta o cambio de salario o afiliación mediante procesos electrónicos, particularmente por Internet; se entregan los estados en discos compactos; se dio validez jurídica a la firma electrónica; se establecieron procedimientos para la seguridad jurídica de diversas operaciones y al pago a través de portales bancarios. Aspiramos a que, al concluir la administración del Presidente Fox, se haya tecnificado totalmente la operación del Instituto en su carácter de organismo fiscal autónomo.
En materia de prestaciones sociales vale comentar el tema de las guarderías. Entre el cambio demográfico sufrido por el país está loa incorporación de la mujer a la fuerza laboral; incorporación que se facilita en la medida que las mujeres disponen de guarderías para sus pequeños. Al inicio de la administración se tenía una atención de cien mil niños en las guarderías del Instituto; al cerrar el segundo año se había alcanzado un 40% más y ahora se buscan nuevos métodos de prestación de servicio de tal manera que se puedan alcanzar al final de año otros 25 mil niños más y el compromiso establecido con el Presidente es al menos duplicar la oferta inicial, en el entendido que esta cifra está lejos de la meta.
Por lo que toca a la parte médica, es claro que un enfoque estrictamente curativo o reactivo ante la problemática de gastos médicos de pensionados, la transición epidemiológica y la dinámica de los cambios, es insuficiente e innecesariamente costoso, tanto desde el punto de vista financiero como de la atención al paciente. Por ello, en los últimos dos años, el IMSS, junto con su Sindicato, ha buscado un mejor balance entre la medicina curativa y la medicina preventiva. En agosto del año pasado, el Consejo Técnico aprobó una estrategia, denominada PrevenIMSS, que es un conjunto de programas integrados de prevención de la salud. Aspiramos a un cambio cultural en la población para cambiar la relación entre el médico y los derechohabientes, para que se entienda que es necesario un autocuidado de la salud, y a un enfoque más preventivo y corresponsable en la mejora de la salud. Al interior del Instituto se busca un mejor balance entre los recursos que se canalizan al primer nivel de atención, vis a vis los que se canalizan al segundo y tercer niveles.
Si bien la frontera de la medicina en torno a la investigación y la docencia está en el tercer nivel de atención, el 85 por ciento de los derechohabientes del Instituto sólo van al primer nivel, es ahí donde se lleva a cabo un esfuerzo para modernizar las clínicas, equipándolas con medios informáticos, equipo médico, introduciendo un expediente clínico electrónico para cada paciente, así como mediante la distribución de una cartilla de salud con un protocolo preventivo, que va más allá de una cartilla de vacunación, en función de la edad y sexo de las personas, que se llevará con un sustento electrónico.
Atender mucho el primer nivel podría poner en riesgo, sin embargo, un papel crítico que juega el Instituto en la medicina en México. El IMSS no solamente es el mayor proveedor de servicios del país; ha jugado un papel central en la investigación clínica y en la docencia médica, por ello, el Consejo Técnico aprobó, a propuesta de la Dirección General, un nuevo esquema de gestión para los hospitales de tercer nivel, por el cual se constituirán en Unidades Clínicas de Alta Especialidad, con autonomía de gestión y presupuestaria y un esquema de desempeño e incentivos que busca promover la mejor práctica médica en beneficio de los derechohabientes, en un esquema de mayor fluidez en los sistemas de referencia y contrarreferencia entre el segundo y tercer niveles, así como para promover la investigación y la docencia médicas. Con esto se buscará una mayor fluidez entre las instituciones públicas del sector salud a través de la creación de las bases de un sistema público más eficiente e interrelacionado.
El proceso de transformación del IMSS requiere de una mayor satisfacción del derechohabiente, de revalorar el primer nivel de atención y de la atención preventiva; todo ello no será posible si no hay un adecuado abasto de medicamentos. El IMSS busca una relación respetuosa y de largo plazo con los proveedores de medicamentos, en el entendido de que es necesario superar problemas de transparencia e ineficiencia. Está en marcha la descentralización del proceso de abasto del Instituto. Se busca crear distintos tipos de esquemas acordes al tipo de unidad, junto con el ISSSTE, la Secretaría de Salud, el Consejo de Salubridad General, mediante medidas como la introducción de genéricos intercambiables, la apertura de la competencia y participación en la compra de medicamentos, a fin de pasar de un enfoque de negocio de márgenes a un enfoque de negocio de volúmenes pues cada día se requerirán más medicamentos. Sin embargo, resuelto todo lo anterior, se habrá puesto al Instituto en la tendencia de atender mejor al derechohabiente, de una mejora sistémica, sin negar los problemas estructurales del Instituto.
Aun un éxito total para hacer más eficiente al Instituto, aun una negociación exitosa del contrato colectivo en cuanto a pensiones, serán insuficientes frente a los rezagos acumulados y los retos financieros del Instituto. Por ello, la participación de todos ustedes, de los organismos obreros y patronales, de los partidos políticos y de las comisiones del Congreso de la Unión, van a ser fundamentales para lograr las bases para dar viabilidad al IMSS en el Siglo XXI.
Estas son las cuestiones más sobresalientes que aquejan al Instituto Mexicano del Seguro Social institución que, repito, ha sido fundamental en el desarrollo de México y lo seguirá siendo. Para ello es preciso superar las dificultades actuales y conducirlo por el cauce de la estabilidad y superación constante. En esto estamos comprometidos.
BIBLIOGRAFIA.
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*GUERREO, Ramiro, “CUADERNOS DE PROTECCIÓN SOCIAL VICEMINISTERIO TÉCNICO”, Ministerio de la Protección Social.
* AGUILAR García, Francisco Javier, Investigador del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México.
*CERVANTES Gómez, Juan Carlos, “LA DIVISIÓN DE PODERES Y LA EVOLUCIÓN DEL PODER LEGISLATIVO, SERIE ROJA, TEMAS PARLAMENTARIOS”, Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias, H. Cámara de Diputados, México, 2003.
